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Unterschiedliche grunderwerbsteuerliche Behandlung von amtlicher und freiwilliger Baulandumlegung verfassungsgemäß

BVerfG 24.3.2015, 1 BvR 2880/11

Es verstößt nicht ge­gen den Gleich­heits­satz, dass der Überg­ang von Grund­ei­gen­tum anläss­lich ei­ner amt­li­chen Bau­land­um­le­gung von der Grund­er­werb­steuer aus­ge­nom­men, im Rah­men ei­ner frei­wil­li­gen Bau­land­um­le­gung hin­ge­gen grund­er­werb­steu­er­pflich­tig ist. Beide Um­le­gungs­ar­ten wei­sen in städte­bau­li­cher Hin­sicht zwar eine glei­che Ziel­rich­tung auf, un­ter­schei­den sich je­doch in ih­rem Ver­fah­ren und hin­sicht­lich der Frei­wil­lig­keit der Teil­nahme.

Hin­ter­grund:
Durch eine Bau­land­um­le­gung wird der Zu­schnitt von Grundstücken neu ge­ord­net, um eine plan­ge­rechte und zweckmäßige bau­li­che Nut­zung zu ermögli­chen. Das BauGB sieht hierfür in den §§ 45 ff. ein - von der Ge­meinde durch­zuführen­des - ho­heit­li­ches Ver­fah­ren vor. Eine frei­wil­lige Bau­land­um­le­gung kommt in Be­tracht, wenn die Grundstücks­ei­gentümer be­reit und in der Lage sind, durch ver­trag­li­che Lösun­gen eine plan­ge­rechte Grundstücks­neu­ord­nung her­bei­zuführen. § 1 Abs. 1 Nr. 3 S. 2 Buchst. b GrEStG sieht für Ei­gen­tumsübergänge auf­grund von (amt­li­chen) Bau­land­um­le­gun­gen im Re­gel­fall eine Be­frei­ung von der Grund­er­werb­steuer vor; einen ver­gleich­ba­ren Be­frei­ungs­tat­be­stand für frei­wil­lige Um­le­gun­gen gibt es hin­ge­gen nicht.

Der Sach­ver­halt:
Die Be­schwer­deführer er­war­ben im Zuge ei­ner frei­wil­li­gen Bau­land­um­le­gung je­weils als Mit­ei­gentümer Grundstücke von ei­ner Ge­meinde. Im Ge­gen­zug über­tru­gen sie Teilflächen ih­nen gehören­der Grundstücke auf die Ge­meinde. Das zuständige Fi­nanz­amt be­han­delte diese Er­werbs­vorgänge als grund­er­werb­steu­er­pflich­tig und setzte ge­gen die Be­schwer­deführer Grund­er­werb­steuer fest.

Das FG wies die hier­ge­gen ge­rich­tete Klage der Be­schwer­deführer ab. Die Steu­er­be­frei­ung nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 S. 2 Buchst. b GrEStG be­schränke sich nach dem ein­deu­ti­gen Wort­laut der Vor­schrift auf das ho­heit­li­che Um­le­gungs­ver­fah­ren nach dem BauGB und könne nicht auf die frei­wil­lige Um­le­gung er­streckt wer­den. Der BFH wies die Re­vi­sion dere Be­schwer­deführer zurück.

Die Ver­fas­sungs­be­schwerde der Be­schwer­deführer hatte vor dem BVerfG kei­nen Er­folg.

Die Gründe:
Es verstößt nicht ge­gen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG, dass le­dig­lich Grundstück­ser­werbe im amt­li­chen Um­le­gungs­ver­fah­ren nach den §§ 45 ff. BauGB von der Grund­er­werb­steuer aus­ge­nom­men sind, nicht aber Er­werbs­vorgänge anläss­lich ei­ner frei­wil­li­gen Um­le­gung.

Art. 3 Abs. 1 GG ver­wehrt dem Ge­setz­ge­ber nicht jede Dif­fe­ren­zie­rung; sie be­darf je­doch stets der Recht­fer­ti­gung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Un­gleich­be­hand­lung an­ge­mes­sen sind. Aus­gangs­punkt im Steu­er­recht ist der Grund­satz der Last­en­gleich­heit. Der Gleich­heits­satz belässt dem Ge­setz­ge­ber einen wei­ten Ent­schei­dungs­spiel­raum so­wohl bei der Aus­wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des als auch bei der Be­stim­mung des Steu­er­sat­zes. Ab­wei­chun­gen von der mit der Wahl des Steu­er­ge­gen­stan­des ein­mal ge­trof­fe­nen Be­las­tungs­ent­schei­dung müssen sich in­des­sen ih­rer­seits am Gleich­heits­satz mes­sen las­sen. Da­bei stei­gen die An­for­de­run­gen an den Recht­fer­ti­gungs­grund mit Um­fang und Ausmaß der Ab­wei­chung. In­so­weit ist die grund­er­werb­steu­er­li­che Un­gleich­be­hand­lung von frei­wil­li­ger und amt­li­cher Um­le­gung in­ner­halb der Gleich­heitsprüfung nicht an einem stren­gen Verhält­nismäßig­keitsmaßstab zu mes­sen.

Die Teil­nahme an ei­ner ver­trag­li­chen Um­le­gung er­folgt grundsätz­lich frei­wil­lig. Ihre Be­steue­rung ent­fal­tet im Ver­gleich zu der hier in Rede ste­hen­den Grund­er­werb­steu­er­be­frei­ung we­der frei­heits­ein­schränkende Wir­kung noch weist sie eine Nähe zu den Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bo­ten des Art. 3 Abs. 3 GG auf. Die Be­frei­ung er­reicht auch kein sol­ches Ausmaß, dass die Dif­fe­ren­zie­rung einen stren­ge­ren Prüfungsmaßstab er­for­derte. Der Ge­setz­ge­ber verfügt bei der Aus­ge­stal­tung der Be­frei­ungs­tat­bestände von der Grund­er­werb­steuer so­mit über einen beträcht­li­chen Spiel­raum. Ge­mes­sen an die­sem großzügi­gen Prüfungsmaßstab be­ste­hen zwi­schen dem Grundstück­ser­werb im amt­li­chen Um­le­gungs­ver­fah­ren und im Wege der frei­wil­li­gen Bau­land­um­le­gung Un­ter­schiede von sol­cher Art und sol­chem Ge­wicht, dass sie eine un­ter­schied­li­che Be­hand­lung bei der Grund­er­werb­steuer recht­fer­ti­gen können.

Die amt­li­che Um­le­gung nach den §§ 45 ff. BauGB schränkt die ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­leis­tete Verfügungs­frei­heit des Ei­gentümers ein. Die In­ha­ber von Rech­ten an den be­trof­fe­nen Grundstücken sind hier nicht glei­che Part­ner ei­nes Ver­trags, son­dern Be­tei­ligte ei­nes Ver­wal­tungs­ver­fah­rens; die amt­li­che Um­le­gung stellt ein förm­li­ches und zwangs­wei­ses Grundstück­stausch­ver­fah­ren dar. Die Ge­meinde ord­net die Um­le­gung an, die dann nach Anhörung der Ei­gentümer durch einen Ver­wal­tungs­akt mit Wir­kung ge­genüber al­len Be­tei­lig­ten ein­ge­lei­tet wird. Die frei­wil­lige Um­le­gung ist hin­ge­gen eine ver­trag­li­che Ver­ein­ba­rung, die eine ein­ver­nehm­li­che Neu­ord­nung der Grundstücks­verhält­nisse zum Ge­gen­stand hat. Nach der Recht­spre­chung des BVerwG eröff­net sie Raum für Re­ge­lun­gen sol­cher Art, die ein­sei­tig im Um­le­gungs­plan des förm­li­chen Um­le­gungs­rechts nicht ge­trof­fen wer­den könn­ten, wie zum Bei­spiel von den Vor­ga­ben des BauGB ab­wei­chende Ver­tei­lungsmaßstäbe und Kos­ten­tra­gungs­re­ge­lun­gen. Der Ei­gen­tumsüberg­ang an den be­trof­fe­nen Grundstücken er­folgt durch Rechts­ge­schäft.

Beide Um­le­gungs­ar­ten wei­sen da­nach in städte­bau­li­cher Hin­sicht zwar eine glei­che Ziel­rich­tung auf.Ihre Un­ter­schiede bzgl. des zu­grunde lie­gen­den Ver­fah­rens und der Frei­wil­lig­keit der Teil­nahme daran sind je­doch von sol­chem Ge­wicht, dass der Ge­setz­ge­ber sie im Hin­blick auf den Cha­rak­ter der Grund­er­werb­steuer als Ver­kehr­steuer un­ter­schied­lich be­han­deln darf. Im Übri­gen ha­ben die ein­ge­hol­ten Stel­lung­nah­men nicht er­ge­ben, dass frei­wil­lige und amt­li­che Um­le­gun­gen in der kom­mu­na­len Pra­xis als be­lie­big aus­tausch­bar be­han­delt wer­den und des­halb keine Dif­fe­ren­zie­rung ge­recht­fer­tigt ist. Sie wer­den of­fen­bar viel­mehr als In­stru­mente der Bo­den­ord­nung mit deut­lich un­ter­schied­li­chem Rechts­cha­rak­ter und dem­ent­spre­chend je ei­ge­nen Vor- und Nach­tei­len wahr­ge­nom­men und nach Maßgabe der ört­li­chen Grundstücks- und Ei­gen­tums­struk­tu­ren be­wusst ein­ge­setzt. So wird die frei­wil­lige Um­le­gung nach den in­so­weit weit­ge­hend übe­rein­stim­men­den An­ga­ben in al­ler Re­gel nur bei ab­seh­bar kon­sen­sual zu lösen­den Ver­tei­lungs­fra­gen in Be­tracht ge­zo­gen. Das Schei­tern ei­ner frei­wil­li­gen Um­le­gung führt kei­nes­wegs im­mer und selbst­verständ­lich zu ei­ner amt­li­chen Um­le­gung.

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