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Rechtmäßigkeit der Handlungen der EZB nur durch Unionsgerichte überprüfbar

EuGH, C-219/17: Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.6.2018

Generalanwalt Campos Sánchez-Bordona schlägt dem EuGH vor festzustellen, dass für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der EZB und vorbereitender Handlungen in den Verfahren zur Genehmigung des Erwerbs oder der Erhöhung qualifizierter Beteiligungen an Bankinstituten ausschließlich die Unionsgerichte zuständig sind. Im Rahmen dieser Verfahren sind die nationalen Gerichte nicht für die gerichtliche Kontrolle der vorbereitenden Handlungen der nationalen Zentralbank zuständig, und zwar unabhängig von der Art des Verfahrens, in dem sie entscheiden sollen.

Der Sach­ver­halt:
Seit den 1990er Jah­ren hielt der frühere ita­lie­ni­sche Minis­ter­prä­si­dent Ber­lus­coni, Mehr­heits­eig­ner der Fin­in­vest SpA, über diese Gesell­schaft einen Anteil von mehr als 30 % an der gemisch­ten Finanz­hol­ding­ge­sell­schaft Medio­la­num SpA, die wie­derum 100 % der Anteile an der Banca Medio­la­num SpA hielt. Im Jahr 2014 erst­reckte Ita­lien die für Bank­in­sti­tute gel­tende Leu­mund­s­an­for­de­rung auch auf das Lei­tungs­per­so­nal von gemisch­ten Finanz­hol­ding­ge­sell­schaf­ten. Fin­in­vest bean­tragte dar­auf­hin bei der der natio­na­len zustän­di­gen Behörde (Banca d"Ita­lia) eine Geneh­mi­gung für das Hal­ten einer qua­li­fi­zier­ten Betei­li­gung an der Medio­la­num SpA. Die­ser Antrag wurde im sel­ben Jahr abge­lehnt, da Herr Ber­lus­coni auf­grund einer rechts­kräf­ti­gen Ver­ur­tei­lung wegen Steu­er­be­trugs im Jahr 2013 nicht die Leu­mund­s­an­for­de­rung erfülle. Die Banca d"Ita­lia ord­nete daher die Ver­äu­ße­rung der Betei­li­gun­gen an, die den gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Schwel­len­wert von 9,999 % über­s­tie­gen.

Mit rechts­kräf­ti­gem Urteil des Staats­rats in Ita­lien von 2016 wurde diese Ent­schei­dung wegen Ver­sto­ßes gegen das Rück­wir­kungs­ver­bot auf­ge­ho­ben, da die neuen Vor­schrif­ten auf vor ihrem Inkraft­t­re­ten gehal­tene Betei­li­gun­gen ange­wandt wor­den seien. Zwi­schen­zeit­lich, im Jahr 2015, war die Medio­la­num SpA von der Banca Medio­la­num über­nom­men wor­den, was zur Folge hatte, dass Fin­in­vest eine qua­li­fi­zierte Betei­li­gung an einem Kre­di­t­in­sti­tut erwarb. Im Jahr 2016 eröff­nete die Banca d"Ita­lia nach den Vor­ga­ben der EZB gem. der Capi­tal Requi­re­ments Direc­tive IV (Richt­li­nie 2013/36/EU - CRD IV) von Amts wegen ein Ver­wal­tungs­ver­fah­ren bzgl. der Geneh­mi­gung der qua­li­fi­zier­ten Betei­li­gung von Fin­in­vest an der Banca Medio­la­num.

Die­ses Ver­fah­ren endete mit einem Beschluss der EZB vom 25.10.2016, der auf einem Vor­schlag der Banca d"Ita­lia beruhte, in dem der Erwerb abge­lehnt wurde. Die EZB stellte fest, dass begrün­dete Zwei­fel hin­sicht­lich des Leu­munds der Erwer­ber bestün­den, da Herr Ber­lus­coni wegen Steu­er­be­trugs ver­ur­teilt wor­den sei und zudem - ebenso wie andere Mit­g­lie­der der Lei­tung­s­or­gane von Fin­in­vest - wei­tere Unre­gel­mä­ß­ig­kei­ten began­gen habe. Fin­in­vest und Herr Ber­lus­coni foch­ten den Vor­schlag der Banca d"Ita­lia vor dem Staats­rat an, da er wegen Ver­sto­ßes gegen das rechts­kräf­tige Urteil des Staats­rat von 2016 nich­tig sei. Um über die­sen Rechts­st­reit ent­schei­den zu kön­nen, möchte der Staats­rat im Wesent­li­chen wis­sen, ob die natio­na­len Gerichte oder der EuGH die Maß­nah­men im Zusam­men­hang mit der Ver­fah­rens­ein­lei­tung, Ermitt­lung und Unter­b­rei­tung von Vor­schlä­gen, die eine natio­nale zustän­dige Behörde im Rah­men des in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und Art. 15 der SSM-Ver­ord­nung und den Art. 85, 86 und 87 der SSM-Rah­men­ver­ord­nung gere­gel­ten Ver­fah­rens zur Geneh­mi­gung des Erwerbs einer qua­li­fi­zier­ten Betei­li­gung an einem Bank­in­sti­tut trifft, auf ihre Recht­mä­ß­ig­keit zu über­prü­fen haben.

Die Gründe:
Die Frage der Geneh­mi­gung des Erwerbs oder der Erhöh­ung qua­li­fi­zier­ter Betei­li­gun­gen an Finan­z­in­sti­tu­ten wird in einem mehr­pha­si­gen Ver­wal­tungs­ver­fah­ren geprüft, bei dem die end­gül­tige Ent­schei­dung aus­sch­ließ­lich der EZB zukommt und die natio­na­len zustän­di­gen Behör­den die Auf­gabe haben, diese Ent­schei­dun­gen vor­zu­be­rei­ten. Der Vor­schlag der natio­na­len zustän­di­gen Behör­den bin­det die EZB nicht; diese kann viel­mehr selbst Ermitt­lun­gen und Unter­su­chun­gen durch­füh­ren und zu einem ande­ren Ergeb­nis gelan­gen oder den Vor­schlag abän­dern. Die EZB ist zudem über den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch mit der natio­na­len Behörde auch an der Anfangs­phase des Ver­fah­rens betei­ligt und kann die Behörde, falls diese untä­tig ist, zum Han­deln zwin­gen. Der Beschluss­vor­schlag, den die natio­nale Behörde der EZB vor­legt, wird nicht dem Antrag­s­tel­ler über­mit­telt, was bestä­tigt, dass es sich um eine rein interne Hand­lung zur Vor­be­rei­tung des end­gül­ti­gen Beschlus­ses der EZB han­delt, die weder für den Antrag­s­tel­ler noch für Dritte recht­li­che Bedeu­tung hat.

Da im Ver­fah­ren zur Geneh­mi­gung qua­li­fi­zier­ter Betei­li­gun­gen die end­gül­tige Ent­schei­dungs­be­fug­nis aus­sch­ließ­lich bei der EZB kon­zen­triert ist, sind aus­sch­ließ­lich das EuG und der EuGH für die gericht­li­che Über­prü­fung der Aus­übung die­ser kon­zen­trier­ten Befug­nis zustän­dig. Auch der Vor­be­rei­tung­scha­rak­ter der Hand­lun­gen der natio­na­len zustän­di­gen Behör­den in die­sem mehr­pha­si­gen Ver­wal­tungs­ver­fah­ren spricht dafür, dass aus­sch­ließ­lich der EuGH für die gericht­li­che Kon­trolle zustän­dig ist. Aller­dings müs­sen die Uni­ons­ge­richte zur Wah­rung des Anspruchs der Betrof­fe­nen auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz prü­fen, ob die vor­be­rei­ten­den Hand­lun­gen der natio­na­len Behör­den, wenn die EZB sie spä­ter inhalt­lich über­nom­men hat, ihre Ungül­tig­keit begrün­dende Män­gel auf­wei­sen, die das gesamte Ver­fah­ren berüh­ren kön­nen.

Der EuGH ist für die Über­prü­fung der Recht­mä­ß­ig­keit von Maß­nah­men, die im Rah­men des Ver­fah­rens zur Geneh­mi­gung des Erwerbs und der Erhöh­ung qua­li­fi­zier­ter Betei­li­gun­gen an Bank­in­sti­tu­ten getrof­fen wer­den, aus­sch­ließ­lich zustän­dig. Die natio­na­len Gerichte sind dem­ge­gen­über nicht für die Über­prü­fung der Recht­mä­ß­ig­keit natio­na­ler Maß­nah­men im Zusam­men­hang mit der Ver­fah­rens­ein­lei­tung, Ermitt­lung und Unter­b­rei­tung von Vor­schlä­gen zustän­dig, die die natio­nale zustän­dige Behörde im Rah­men die­ses Ver­fah­rens trifft, bei dem die absch­lie­ßende Ent­schei­dung der EZB zusteht. Eine sol­che Zustän­dig­keit der natio­na­len Gerichte ist auch dann nicht gege­ben, wenn eine Nich­tig­keits­klage erho­ben wird, mit der die Ver­let­zung oder die Umge­hung der Rechts­kraft eines frühe­ren Urteils eines natio­na­len Gerichts gel­tend gemacht wird.

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