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Rechtmäßigkeit der Handlungen der EZB nur durch Unionsgerichte überprüfbar

EuGH, C-219/17: Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.6.2018

Ge­ne­ral­an­walt Cam­pos Sánchez-Bor­dona schlägt dem EuGH vor fest­zu­stel­len, dass für die Überprüfung der Rechtmäßig­keit der Hand­lun­gen der EZB und vor­be­rei­ten­der Hand­lun­gen in den Ver­fah­ren zur Ge­neh­mi­gung des Er­werbs oder der Erhöhung qua­li­fi­zier­ter Be­tei­li­gun­gen an Bank­in­sti­tu­ten aus­schließlich die Uni­ons­ge­richte zuständig sind. Im Rah­men die­ser Ver­fah­ren sind die na­tio­na­len Ge­richte nicht für die ge­richt­li­che Kon­trolle der vor­be­rei­ten­den Hand­lun­gen der na­tio­na­len Zen­tral­bank zuständig, und zwar un­abhängig von der Art des Ver­fah­rens, in dem sie ent­schei­den sol­len.

Der Sach­ver­halt:
Seit den 1990er Jah­ren hielt der frühere ita­lie­ni­sche Mi­nis­terpräsi­dent Ber­lus­coni, Mehr­heits­eig­ner der Fi­nin­vest SpA, über diese Ge­sell­schaft einen An­teil von mehr als 30 % an der ge­misch­ten Fi­nanz­hol­ding­ge­sell­schaft Me­di­ola­num SpA, die wie­derum 100 % der An­teile an der Banca Me­di­ola­num SpA hielt. Im Jahr 2014 er­streckte Ita­lien die für Bank­in­sti­tute gel­tende Leu­munds­an­for­de­rung auch auf das Lei­tungs­per­so­nal von ge­misch­ten Fi­nanz­hol­ding­ge­sell­schaf­ten. Fi­nin­vest be­an­tragte dar­auf­hin bei der der na­tio­na­len zuständi­gen Behörde (Banca d"Ita­lia) eine Ge­neh­mi­gung für das Hal­ten ei­ner qua­li­fi­zier­ten Be­tei­li­gung an der Me­di­ola­num SpA. Die­ser An­trag wurde im sel­ben Jahr ab­ge­lehnt, da Herr Ber­lus­coni auf­grund ei­ner rechtskräfti­gen Ver­ur­tei­lung we­gen Steu­er­be­trugs im Jahr 2013 nicht die Leu­munds­an­for­de­rung erfülle. Die Banca d"Ita­lia ord­nete da­her die Veräußerung der Be­tei­li­gun­gen an, die den ge­setz­lich vor­ge­se­he­nen Schwel­len­wert von 9,999 % über­stie­gen.

Mit rechtskräfti­gem Ur­teil des Staats­rats in Ita­lien von 2016 wurde diese Ent­schei­dung we­gen Ver­stoßes ge­gen das Rück­wir­kungs­ver­bot auf­ge­ho­ben, da die neuen Vor­schrif­ten auf vor ih­rem In­kraft­tre­ten ge­hal­tene Be­tei­li­gun­gen an­ge­wandt wor­den seien. Zwi­schen­zeit­lich, im Jahr 2015, war die Me­di­ola­num SpA von der Banca Me­di­ola­num über­nom­men wor­den, was zur Folge hatte, dass Fi­nin­vest eine qua­li­fi­zierte Be­tei­li­gung an einem Kre­dit­in­sti­tut er­warb. Im Jahr 2016 eröff­nete die Banca d"Ita­lia nach den Vor­ga­ben der EZB gem. der Ca­pi­tal Re­qui­re­ments Di­rec­tive IV (Richt­li­nie 2013/36/EU - CRD IV) von Amts we­gen ein Ver­wal­tungs­ver­fah­ren bzgl. der Ge­neh­mi­gung der qua­li­fi­zier­ten Be­tei­li­gung von Fi­nin­vest an der Banca Me­di­ola­num.

Die­ses Ver­fah­ren en­dete mit einem Be­schluss der EZB vom 25.10.2016, der auf einem Vor­schlag der Banca d"Ita­lia be­ruhte, in dem der Er­werb ab­ge­lehnt wurde. Die EZB stellte fest, dass begründete Zwei­fel hin­sicht­lich des Leu­munds der Er­wer­ber bestünden, da Herr Ber­lus­coni we­gen Steu­er­be­trugs ver­ur­teilt wor­den sei und zu­dem - ebenso wie an­dere Mit­glie­der der Lei­tungs­or­gane von Fi­nin­vest - wei­tere Un­re­gelmäßig­kei­ten be­gan­gen habe. Fi­nin­vest und Herr Ber­lus­coni foch­ten den Vor­schlag der Banca d"Ita­lia vor dem Staats­rat an, da er we­gen Ver­stoßes ge­gen das rechtskräftige Ur­teil des Staats­rat von 2016 nich­tig sei. Um über die­sen Rechts­streit ent­schei­den zu können, möchte der Staats­rat im We­sent­li­chen wis­sen, ob die na­tio­na­len Ge­richte oder der EuGH die Maßnah­men im Zu­sam­men­hang mit der Ver­fah­rens­ein­lei­tung, Er­mitt­lung und Un­ter­brei­tung von Vor­schlägen, die eine na­tio­nale zuständige Behörde im Rah­men des in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b und Art. 15 der SSM-Ver­ord­nung und den Art. 85, 86 und 87 der SSM-Rah­men­ver­ord­nung ge­re­gel­ten Ver­fah­rens zur Ge­neh­mi­gung des Er­werbs ei­ner qua­li­fi­zier­ten Be­tei­li­gung an einem Bank­in­sti­tut trifft, auf ihre Rechtmäßig­keit zu überprüfen ha­ben.

Die Gründe:
Die Frage der Ge­neh­mi­gung des Er­werbs oder der Erhöhung qua­li­fi­zier­ter Be­tei­li­gun­gen an Fi­nanz­in­sti­tu­ten wird in einem mehr­pha­si­gen Ver­wal­tungs­ver­fah­ren geprüft, bei dem die endgültige Ent­schei­dung aus­schließlich der EZB zu­kommt und die na­tio­na­len zuständi­gen Behörden die Auf­gabe ha­ben, diese Ent­schei­dun­gen vor­zu­be­rei­ten. Der Vor­schlag der na­tio­na­len zuständi­gen Behörden bin­det die EZB nicht; diese kann viel­mehr selbst Er­mitt­lun­gen und Un­ter­su­chun­gen durchführen und zu einem an­de­ren Er­geb­nis ge­lan­gen oder den Vor­schlag abändern. Die EZB ist zu­dem über den In­for­ma­ti­ons­aus­tausch mit der na­tio­na­len Behörde auch an der An­fangs­phase des Ver­fah­rens be­tei­ligt und kann die Behörde, falls diese untätig ist, zum Han­deln zwin­gen. Der Be­schluss­vor­schlag, den die na­tio­nale Behörde der EZB vor­legt, wird nicht dem An­trag­stel­ler über­mit­telt, was bestätigt, dass es sich um eine rein in­terne Hand­lung zur Vor­be­rei­tung des endgülti­gen Be­schlus­ses der EZB han­delt, die we­der für den An­trag­stel­ler noch für Dritte recht­li­che Be­deu­tung hat.

Da im Ver­fah­ren zur Ge­neh­mi­gung qua­li­fi­zier­ter Be­tei­li­gun­gen die endgültige Ent­schei­dungs­be­fug­nis aus­schließlich bei der EZB kon­zen­triert ist, sind aus­schließlich das EuG und der EuGH für die ge­richt­li­che Überprüfung der Ausübung die­ser kon­zen­trier­ten Be­fug­nis zuständig. Auch der Vor­be­rei­tungs­cha­rak­ter der Hand­lun­gen der na­tio­na­len zuständi­gen Behörden in die­sem mehr­pha­si­gen Ver­wal­tungs­ver­fah­ren spricht dafür, dass aus­schließlich der EuGH für die ge­richt­li­che Kon­trolle zuständig ist. Al­ler­dings müssen die Uni­ons­ge­richte zur Wah­rung des An­spruchs der Be­trof­fe­nen auf ef­fek­ti­ven ge­richt­li­chen Rechts­schutz prüfen, ob die vor­be­rei­ten­den Hand­lun­gen der na­tio­na­len Behörden, wenn die EZB sie später in­halt­lich über­nom­men hat, ihre Ungültig­keit begründende Mängel auf­wei­sen, die das ge­samte Ver­fah­ren berühren können.

Der EuGH ist für die Überprüfung der Rechtmäßig­keit von Maßnah­men, die im Rah­men des Ver­fah­rens zur Ge­neh­mi­gung des Er­werbs und der Erhöhung qua­li­fi­zier­ter Be­tei­li­gun­gen an Bank­in­sti­tu­ten ge­trof­fen wer­den, aus­schließlich zuständig. Die na­tio­na­len Ge­richte sind dem­ge­genüber nicht für die Überprüfung der Rechtmäßig­keit na­tio­na­ler Maßnah­men im Zu­sam­men­hang mit der Ver­fah­rens­ein­lei­tung, Er­mitt­lung und Un­ter­brei­tung von Vor­schlägen zuständig, die die na­tio­nale zuständige Behörde im Rah­men die­ses Ver­fah­rens trifft, bei dem die ab­schließende Ent­schei­dung der EZB zu­steht. Eine sol­che Zuständig­keit der na­tio­na­len Ge­richte ist auch dann nicht ge­ge­ben, wenn eine Nich­tig­keits­klage er­ho­ben wird, mit der die Ver­let­zung oder die Um­ge­hung der Rechts­kraft ei­nes früheren Ur­teils ei­nes na­tio­na­len Ge­richts gel­tend ge­macht wird.

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