Klimaschutz im EU-Mehrwertsteuerrecht: Die EU-Bürgerinitiative GreenVAT

© Dr. Sandro Nücken und Roman Maria Koidl

Herr Ko­idl, Sie ha­ben die Eu­ropäische Bürger­in­itia­tive Green­VAT ins Le­ben ge­ru­fen. Was ge­nau ver­birgt sich hin­ter die­ser In­itia­tive und was wol­len Sie da­mit auf eu­ropäischer Ebene er­rei­chen?

Ro­man Ma­ria Ko­idl: Die Eu­ropäische Bürger­in­itia­tive ist ein In­stru­ment auf Ebene der Eu­ropäischen Kom­mis­sion, das al­len Bürgern eine Mit­spra­che bei der Ge­setz­ge­bung in der Eu­ropäischen Union ermöglicht. Je­der EU-Bürger kann eine In­itia­tive star­ten und da­mit die Kom­mis­sion auf­for­dern, bei einem be­stimm­ten Thema ak­tiv zu wer­den.

Grund­lage ist das In­itia­tiv­recht der Eu­ropäischen Kom­mis­sion, die selbst eine Ge­set­zes­in­itia­tive in das eu­ropäische Par­la­ment ein­brin­gen kann. Der Vor­teil ei­ner Bürger­in­itia­tive ist, dass sie bei Er­folg EU-weit Wir­kung ent­fal­ten kann, denn die Mit­glied­staa­ten der Union müssen die Vor­ga­ben der EU bin­nen ei­ner vor­ge­ge­be­nen Frist um­set­zen. In un­se­rem Fall würde das be­deu­ten, dass Eu­ropa eine Green­VAT, eine grüne Mehr­wert­steuer auf öko­lo­gi­sche, um­welt­freund­li­che und nach­hal­tige Pro­dukte er­hielte.

Wa­rum können Mehr­wert­steu­er­ermäßigun­gen für öko­lo­gi­sche, nach­hal­tig er­zeugte und um­welt­freund­li­che Er­zeug­nisse einen Bei­trag zur Ab­mil­de­rung des Kli­ma­wan­dels leis­ten?

Dr. San­dro Nücken: Im Mehr­wert­steu­er­recht können Steu­er­ermäßigun­gen hauptsäch­lich über ermäßigte Steu­ersätze oder Steu­er­be­frei­un­gen gewährt wer­den. Wer­den diese Ermäßigun­gen für nach­hal­tige Pro­dukte gewährt, ist die Er­war­tung, dass sich der Ver­brau­cher eher für diese Pro­dukte ent­schei­det. Das kommt dann grundsätz­lich auch der Um­welt zu­gute. Das EU-Mehr­wert­steu­er­recht, das Grund­lage für un­ser na­tio­na­les Um­satz­steu­er­recht ist, hat den Ge­dan­ken der Nach­hal­tig­keit bis­lang kaum berück­sich­tigt. Mit der neuen EU-Richt­li­nie hat die EU hier jetzt aber ge­gen­ge­steu­ert. Si­cher­lich wird in die­sem Be­reich in Zu­kunft noch mehr pas­sie­ren. Bei den meis­ten Pro­duk­ten und Dienst­leis­tun­gen macht es ja hin­sicht­lich der Mehr­wert­steuer bis­lang kei­nen Un­ter­schied, ob sie Kri­te­rien der Nach­hal­tig­keit erfüllen oder nicht. Der jüngste Vor­stoß der Bun­des­re­gie­rung zu ei­ner mögli­chen An­pas­sung der Mehr­wert­steuer bei Le­bens­mit­teln nach de­ren „Kli­ma­freund­lich­keit“ zeigt, dass hier noch wei­tere Ideen be­ste­hen. Im Rah­men ei­nes um­fas­sen­den Kli­ma­schut­zes wird sich eine stärkere Aus­rich­tung der Mehr­wert­steuer an Kli­ma­schutzas­pek­ten mei­nes Er­ach­tens auch kaum ver­mei­den las­sen.

Als Un­ter­neh­mer, Pu­bli­zist und Kunstmäzen sind Sie, Herr Ko­idl, in un­ter­schied­lichs­ten The­men­ge­bie­ten und Bran­chen ak­tiv. Wie kam es zu der Idee für diese In­itia­tive und was wa­ren Ihre Be­weggründe dafür, diese Idee auch tatsäch­lich um­zu­set­zen?

Ro­man Ma­ria Ko­idl: Wir er­le­ben ge­genwärtig, dass Mehr­wert­steu­er­sen­kun­gen ein pro­ba­tes Mit­tel der Fol­gen­lin­de­rung von Kri­sen dar­stel­len, zu­letzt während der Corona-Pan­de­mie. Wa­rum sollte man die Um­satz­steuer nicht EU-weit als Len­kungs­steuer ein­set­zen, um beim Thema Um­welt­schutz und dem öko­lo­gi­schen Wan­del Fort­schritte zu er­zie­len? Die Eu­ropäische Union ver­folgt mit dem Green Deal das ehr­gei­zige Ziel, bis 2050 CO2-neu­tral zu wer­den, also CO2-Emis­sio­nen vollständig zu kom­pen­sie­ren. Eine Sen­kung der Um­satz­steu­ersätze für sog. „grüne“ Pro­dukte könnte zu einem Um­den­ken der Ver­brau­cher führen. Um­welt­freund­li­che und nach­hal­tige Pro­dukte würden verstärkt nach­ge­fragt. Ver­brau­cher, die im­mer schon be­wusst ein­ge­kauft ha­ben, würden durch die ef­fek­ti­ven Preis­sen­kun­gen ent­las­tet. Die Idee zu die­ser In­itia­tive ent­sprang dem Ge­gen­stand mei­nes Un­ter­neh­mens eClear, das eCom­merce-Händ­lern au­to­ma­ti­sierte Lösun­gen zur Mel­dung von Um­satz­steuer bei grenzüber­schrei­ten­dem B2C-Ge­schäft an­bie­tet. In Eu­ropa be­ste­hen keine ein­heit­li­chen Re­geln hin­sicht­lich der Um­satz­steu­ersätze. Viel­mehr hat je­der Mit­glied­staat ei­gene, teil­weise sehr klein­tei­lige Re­ge­lun­gen hin­sicht­lich der Höhe der zu be­mes­sen­den Um­satz­steuer. Dazu kom­men hun­dert­tau­sende von Aus­nah­me­tat­beständen. Die Ge­mein­sam­keit be­steht in der Tat­sa­che, dass die Um­satz­steuer in je­dem Mit­glied­staat der EU be­mes­sen wird. Heut­zu­tage bie­ten Da­ten­ban­ken Steu­ersätze „real time“ an. Da­mit entfällt der Schre­cken hin­sicht­lich der Fol­ge­kos­ten für Un­ter­neh­men im Falle von Ände­run­gen. Gra­nu­la­rität (hin­sicht­lich Pro­dukte und Dienst­leis­tun­gen) und Ak­tua­lität (z. B. tem­poräre Re­du­zie­run­gen) bei Um­satz­steu­ersätzen stel­len keine Hin­der­nisse mehr dar. An der Tat­sa­che, dass die Um­satz­steuer in­so­fern zu einem Len­kungs­in­stru­ment der Po­li­tik wer­den wird, habe ich nicht den ge­rings­ten Zwei­fel.

Und an wel­chem Punkt die­ses Pro­zes­ses steht die Bürger­in­itia­tive Green­VAT ak­tu­ell? Wel­che Hürden gilt es noch zu meis­tern?

Ro­man Ma­ria Ko­idl: Zunächst galt es, das - per Ver­ord­nung vor­ge­schrie­bene - Team von min­des­tens sie­ben Or­ga­ni­sa­to­ren zu­sam­men­zu­stel­len. Diese müssen alle Eu­ropäer sein und ih­ren Wohn­sitz in sie­ben un­ter­schied­li­chen eu­ropäischen Mit­glied­staa­ten ha­ben. Vor Veröff­ent­li­chung ei­ner Bürger­in­itia­tive prüft die EU-Kom­mis­sion, ob sie auch die ent­spre­chende Ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz in­ne­hat und ob das An­lie­gen der In­itia­to­ren nicht le­dig­lich einem kom­mer­zi­el­len Zweck dient. Wird eine Bürger­in­itia­tive ge­star­tet, ha­ben die Or­ga­ni­sa­to­ren ein Jahr Zeit, min­des­tens eine Mil­lion Un­ter­schrif­ten zu sam­meln.

Um die Bürger Eu­ro­pas zur Un­ter­schrift zu be­we­gen, müssen sie von der In­itia­tive er­fah­ren und das geht nur durch den Gang in die Öff­ent­lich­keit. Des­halb freue ich mich über jede Un­terstützung, wie auch von Eb­ner Stolz. Aber auch der Par­la­men­ta­ri­sche Staats­se­kretär im Bun­des­mi­nis­te­rium für Um­welt, Chris Kühn, un­terstützt die In­itia­tive.

Vor­aus­ge­setzt, die Bürger­in­itia­tive hat Er­folg und es geht dann an die Um­set­zung. Wie können die For­de­run­gen in das ak­tu­elle EU-Mehr­wert­steu­er­recht in­te­griert wer­den und was würde das für die Mit­glied­staa­ten be­deu­ten? Muss das dann in al­len Mit­glied­staa­ten ent­spre­chend um­ge­setzt wer­den?

Dr. San­dro Nücken: Bei Er­folg der In­itia­tive käme es im bes­ten Fall zu einem Richt­li­ni­en­vor­schlag der EU-Kom­mis­sion, der die For­de­run­gen der In­itia­tive kon­kre­ti­siert. So­fern man sich auf EU-Ebene dann auf eine endgültige Richt­li­nie zum Thema Green VAT ei­nigt, wären die Mit­glied­staa­ten grundsätz­lich ver­pflich­tet, die Richt­li­nie in na­tio­na­les Recht um­zu­set­zen. Hier liegt der Teu­fel aber im De­tail. Es wird dar­auf an­kom­men, wor­auf sich die Mit­glied­staa­ten ei­ni­gen können und ob für be­stimmte Mit­glied­staa­ten wie­der Aus­nah­me­rechte ak­zep­tiert wer­den müssen. Auch ist denk­bar, dass die Mit­glied­staa­ten nicht alle Richt­li­ni­ennor­men um­set­zen müssen, son­dern in ge­wis­sen Be­rei­chen Wahl­rechte be­ste­hen. So et­was ken­nen wir aus der ak­tu­el­len Mehr­wert­steuer-Sys­tem­richt­li­nie. Auch Überg­angs­re­ge­lun­gen wer­den eine Rolle spie­len.

Und wel­che Aus­wir­kun­gen hätte dies für Un­ter­neh­men?

Ro­man Ma­ria Ko­idl: Un­ter­neh­mer ha­ben nur Er­folg, wenn das von ih­nen an­ge­bo­tene Pro­dukt Ab­satz fin­det. Da­bei spielt der Preis ei­nes Pro­duk­tes im­mer eine we­sent­li­che Rolle. Re­du­zierte Um­satz- bzw. Mehr­wert­steu­ersätze würden zu ei­ner An­glei­chung der Preise von „grünen“ und kon­ven­tio­nel­len Pro­duk­ten führen. Kos­tet ein nach­hal­ti­ges Pro­dukt we­ni­ger als ein kon­ven­tio­nel­les Pro­dukt, be­ein­flusst dies natürlich die Kauf­ent­schei­dung des Ver­brau­chers.

Dr. San­dro Nücken: Mei­nes Er­ach­tens ist es durch­aus denk­bar, dass die Mehr­wert­steuer zukünf­tig auch als überg­rei­fen­der In­di­ka­tor für die Klima- und Um­welt­freund­lich­keit ei­nes Un­ter­neh­mens her­an­ge­zo­gen wird. Das könnte z. B. bei ESG- oder CSR-Re­por­tings eine Rolle spie­len. Maßstab wäre dann, wel­chen An­teil steu­er­sat­zermäßigte oder steu­er­be­freite Leis­tun­gen an den Ge­samt­leis­tun­gen des Un­ter­neh­mens ha­ben. Je höher, desto bes­ser für die Nach­hal­tig­keits­ra­tings. Ob so et­was tatsäch­lich kommt, wird man se­hen müssen. Das Thema Green VAT wird aber im Un­ter­neh­mens­all­tag in Zu­kunft si­cher­lich im­mer wich­ti­ger wer­den.

Wer­fen wir einen Blick über die Bürger­in­itia­tive hin­aus auf wei­tere Maßnah­men der EU im Be­reich Kli­ma­schutz und Nach­hal­tig­keit: Diese ver­folgt das Ziel, als ers­ter Kon­ti­nent bis 2050 kli­ma­neu­tral zu sein. Gibt es be­reits kon­krete Pläne, wie die­ses Ziel im Steu­er­recht, insb. im Be­reich der Mehr­wert­steuer, um­ge­setzt wer­den kann?

Dr. San­dro Nücken: Einen ech­ten Mas­ter­plan hat die EU hierfür bis­lang nicht vor­ge­stellt. Das bis­he­rige Vor­ge­hen war eher ein­zel­fall­be­zo­gen und könnte als „Po­li­tik der klei­nen Schritte“ be­zeich­net wer­den. Mit der neuen Richt­li­nie sind ei­nige The­men im Be­reich der Mehr­wert­steuer um­ge­setzt wor­den. So können die Mit­glied­staa­ten die In­stal­la­tion von So­lar­pan­elen und den Ver­kauf von E-Bikes und Fahrrädern jetzt dem ermäßig­ten Steu­er­satz un­ter­wer­fen. Wir ken­nen die­ses Vor­ge­hen der klei­nen Schritte aus an­de­ren Be­rei­chen der Mehr­wert­steuer. Das grund­le­gende Pro­blem ist, dass in der Re­gel ein Kon­sens zwi­schen al­len EU-Mit­glied­staa­ten er­reicht wer­den muss, was viel­fach ein schwie­ri­ges Un­ter­fan­gen ist. Das Han­deln auf EU-Ebene im Be­reich der Mehr­wert­steuer setzt da­her zu­meist nur den kleins­ten ge­mein­sa­men Nen­ner um. Eine um­fas­sende Re­form des EU-Mehr­wert­steu­er­sys­tems in Rich­tung ei­nes öko­lo­gi­schen Steu­er­sys­tems sehe ich im Mo­ment nicht.

In­wie­fern können sol­che steu­er­li­chen Maßnah­men nach Ih­rer Ein­schätzung einen Ein­fluss auf den Wan­del der Wirt­schaft hin zu mehr Klima- und Um­welt­schutz ha­ben und wel­che Maßnah­men hal­ten Sie für be­son­ders wir­kungs­voll?

Ro­man Ma­ria Ko­idl: Pro­du­zen­ten ori­en­tie­ren sich im­mer an ih­ren Kon­su­men­ten. In den ver­gan­ge­nen Jah­ren konnte man be­reits einen deut­li­chen Trend zu nach­hal­ti­ger Pro­duk­tion und öko­lo­gi­schen Pro­duk­ten er­ken­nen. Die Ver­brau­cher wol­len das, selbst Air­lines wer­den von ih­ren Kun­den ge­fragt: „Was tut ihr im Be­reich Nach­hal­tig­keit“? Würden durch Steu­er­sen­kun­gen nach­hal­tige Pro­dukte verstärkt kon­su­miert, wird die Wirt­schaft selbst­verständ­lich nach­zie­hen und mehr in For­schung so­wie um­welt­freund­li­che und nach­hal­tige Pro­duk­tion und Pro­dukte in­ves­tie­ren. Eine Win-Win-Si­tua­tion für alle.

Dr. San­dro Nücken: Natürlich sind Len­kungs­steu­ern um­strit­ten und ich halte sie auch nicht im­mer für zielführend. Die vorüber­ge­hende Mehr­wert­steu­er­sen­kung im zwei­ten Halb­jahr 2020 an­ge­sichts der Corona-Pan­de­mie hat uns ge­zeigt, dass kurz­fris­tige Len­kungsmaßnah­men durch das Steu­er­recht häufig mehr Scha­den an­rich­ten, als sie nut­zen. Bei dem Thema Klima- und Um­welt­schutz sehe ich das aber an­ders. Hier geht es um ein lang­fris­ti­ges Thema, das nicht nur mit kurz­fris­ti­gen Maßnah­men an­ge­gan­gen wer­den kann. In al­len Ge­sell­schafts­be­rei­chen müssen An­reize zum Kli­ma­schutz ver­an­kert wer­den und dazu gehört mei­nes Er­ach­tens auch das Steu­er­recht. Ge­rade die Mehr­wert­steuer drängt sich auf­grund ih­rer enor­men Auf­kom­mensstärke und Brei­ten­wir­kung hier auf. Außer­dem ha­ben Steu­er­sat­zermäßigun­gen ge­ne­rell auch im­mer einen stark psy­cho­lo­gi­schen Ef­fekt auf die Wirt­schafts­teil­neh­mer. Hinzu kommt, dass auch die me­diale Auf­merk­sam­keit häufig hoch ist, wenn es um Steu­er­satz­re­du­zie­run­gen geht. In­so­fern glaube ich schon, dass das Mehr­wert­steu­er­recht einen Ein­fluss hin zu ei­ner nach­hal­ti­ge­ren Wirt­schaft ausüben kann.