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Digitalisierung des Besteuerungsverfahrens: Vorteil für alle Beteiligten?

Die Di­gi­ta­li­sie­rung des ge­sam­ten Wirt­schafts­le­bens macht auch vor dem Be­steue­rungs­ver­fah­ren nicht halt. Be­reits seit ge­raumer Zeit ha­ben Un­ter­neh­men ihre Steu­er­erklärung per Da­ten­fernüber­tra­gung den Fi­nanz­behörden zu über­mit­teln. Mit der E-Bi­lanz wer­den auch die zu­grun­de­lie­gen­den In­for­ma­tio­nen des Jah­res­ab­schlus­ses elek­tro­ni­sch über­mit­telt.

Die Kom­mu­ni­ka­tion zwi­schen den Un­ter­neh­men und den Fi­nanz­behörden er­folgt zu­neh­mend elek­tro­ni­sch, wie z. B. die Über­mitt­lung von Steu­er­be­schei­den per Da­ten­fernüber­tra­gung vom Fi­nanz­amt an den Steu­er­pflich­ti­gen. Ist aber die Di­gi­ta­li­sie­rung des Be­steue­rungs­ver­fah­rens eine Win-Win-Si­tua­tion für alle Be­tei­lig­ten? Oder wer­den hier eher Auf­ga­ben um­ver­teilt? Darüber spre­chen wir mit Herrn Dr. Chris­toph Hab­am­mer, Vi­zepräsi­dent und Lei­ter des Be­reichs Steu­ern des Baye­ri­schen Lan­des­amts für Steu­ern in München.

Dr. Christoph Habammer, Vizepräsident/Leiter Bereich Steuern, Bayerisches Landesamt f. Steuern © Dr. Christoph Habammer, Vizepräsident/Leiter Bereich Steuern, Bayerisches Landesamt f. Steuern

Herr Dr. Hab­am­mer, Di­gi­ta­li­sie­rung in der Fi­nanz­ver­wal­tung. Wie weit sind die Behörden? Steht die tech­ni­sche Ausrüstung? Und: Sind die Be­am­ten ent­spre­chend ge­schult?

Sta­tis­ti­sch hat je­der Bürger etwa 1,6 Behörden­kon­takte pro Jahr, einen da­von, im­mer nicht ganz frei­wil­lig, mit dem Fi­nanz­amt. Auch des­halb ist es rich­tig, dass die Steu­er­ver­wal­tung Vor­rei­ter im e-go­vern­ment war und ist. Vor­aus­gefüllte Steu­er­erklärung, Voll­machts­da­ten­bank, Els­te­rOn­line-Por­tal, voll­au­to­ma­ti­scher Ver­wal­tungs­akt sind Werk­zeuge, die man ver­geb­lich in an­de­ren Ver­wal­tungs­be­rei­chen sucht. Be­reits heute sind über 90 % der Ge­schäfts­pro­zesse in den Fi­nanzämtern di­gi­ta­li­siert. Im Pro­gram­mier­ver­bund KON­SENS ar­bei­ten Länder und Bund ar­beits­tei­lig und er­folg­reich an ei­ner wei­te­ren Ver­bes­se­rung. IT-Schu­lun­gen, ar­beits­un­terstützende Soft­ware und Hard­ware-Aus­stat­tung sind aber nur ein Er­folgs­fak­tor der Di­gi­ta­li­sie­rung. Min­des­tens ebenso wich­tig ist es, die Be­schäftig­ten ein­zu­bin­den und im Verände­rungs­pro­zess zu über­zeu­gen. Di­gi­ta­li­sie­rung ist eben kein Verdrängungs­wett­kampf zwi­schen Men­sch und Ma­schine. Di­gi­ta­li­sie­rung soll von Rou­ti­nen ent­las­ten, un­terstützen und Zeit­fens­ter für an­spruchs­volle, ko­gni­tive Tätig­kei­ten des Men­schen schaf­fen.

Die Fi­nanz­ver­wal­tung steht ja nicht nur vor der Her­ku­lesauf­gabe, die ei­ge­nen Abläufe zu di­gi­ta­li­sie­ren. Es geht ja insb. auch darum, Kom­pa­ti­bi­lität mit den in den Un­ter­neh­men ge­nutz­ten IT-Sys­te­men zu schaf­fen. Wie sieht es hier der­zeit aus?

Mit den GoBD und GoBS/GdPDU hat die Ver­wal­tung den Stan­dard kom­mu­ni­ziert und da­mit die Grund­vor­aus­set­zung ei­ner di­gi­ta­len Kom­pa­ti­bi­lität ge­schaf­fen. Kom­pa­ti­bi­lität kann zu ei­ner di­gi­ta­len Ko­ope­ra­tion zwi­schen Un­ter­neh­men und Ver­wal­tung führen. Was ist das? Um Steu­er­recht zu­tref­fend an­wen­den zu können, benöti­gen beide Sei­ten hin­rei­chende In­for­ma­tio­nen über die zu­grunde lie­gen­den Sach­ver­halte. Das gilt für die Ver­wal­tung bei Ver­an­la­gung und Außenprüfung und für die Steu­er­ab­tei­lun­gen der Un­ter­neh­men. Kon­sens bei der De­fi­ni­tion die­ser je­weils not­wen­di­gen In­for­ma­ti­ons­menge bei Ver­an­la­gung und Außenprüfung, de­ren Stan­dar­di­sie­rung und die Ar­beits­tei­lung bei der In­for­ma­ti­ons­be­schaf­fung scho­nen Res­sour­cen auf bei­den Sei­ten. Diese Vor­teile stei­gen bei ab­ge­stimm­ten, me­di­en­bruch­freien Ge­schäfts­pro­zes­sen und elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­tion.

Ein rei­bungs­freier, elek­tro­ni­scher Auf­griff in der Be­triebsprüfung ermöglicht eine ra­sche, in­halt­li­che Schwer­punkt­set­zung, fördert Ef­fi­zi­enz und einen zeit­na­hen Ab­schluss. Elek­tro­ni­sche Ver­pro­bun­gen so­wie Me­tho­den wie der Zeit­rei­hen­ver­gleich, neue Prüfungs­tech­ni­ken oder die Schnitt­stel­len­ver­pro­bung wer­den bei den Außendiens­ten auch künf­tig einen ho­hen Stel­len­wert ha­ben. Di­gi­tale Ko­ope­ra­tion und Trans­pa­renz ist des­halb zum Vor­teil al­ler Be­tei­lig­ten. Ein Bei­spiel ge­lun­ge­ner Ko­ope­ra­tion ist die Ent­wick­lung bei der E-Bi­lanz. 2014 wur­den knapp 1 Mio. Da­tensätze über­mit­telt, 2017 wa­ren es rund 2,5 Mio. Der In­for­ma­ti­ons­in­halt der E-Bi­lanz wird in Ar­beits­grup­pen von Un­ter­neh­mern, Be­ra­tern, Verbänden und Ver­wal­tung im Kon­sens be­stimmt.

Durch den An­wen­dungs­er­lass zu § 153 AO sind Tax Com­pli­ance-Ma­nage­ment-Sys­teme (TCMS) verstärkt in den Fo­kus wis­sen­schaft­li­cher und auch prak­ti­scher Dis­kus­sion ge­kom­men. Ein­zelne Stim­men aus der Be­ra­ter­schaft ha­ben hier aus un­se­rer Sicht, über den steu­er­straf­recht­li­chen Be­reich hin­aus, über­zo­gene Er­war­tun­gen an die Ver­wal­tung. Natürlich begrüßt die Ver­wal­tung ein TCMS ih­rer Kun­den. Aber das TCMS als in­ter­nes Kon­troll­sys­tem soll vor al­lem Feh­ler­ri­si­ken bei der Steu­er­erklärung mi­ni­mie­ren. Das ist ein Ver­ant­wor­tungs­be­reich des Steu­er­pflich­ti­gen. Die Außendienste prüfen we­der in­terne Kon­troll­sys­teme noch zer­ti­fi­zie­ren sie sol­che. Sie prüfen Sach­ver­halte und Grund­da­ten. Eine ex­terne Va­li­die­rung ei­nes TCMS führt nicht ge­ne­rell zu prüfungs­freien Be­rei­chen. Ein TCMS ermöglicht aber einen Ri­si­ko­ab­gleich zwi­schen Ver­wal­tung und Un­ter­neh­men und kann so im Ein­zel­fall zu ei­ner Prüfungs­verkürzung führen.

Wie weit ist die Di­gi­ta­li­sie­rung des Be­steue­rungs­ver­fah­rens aus Ih­rer Sicht be­reits vor­an­ge­schrit­ten und was sind die nächs­ten Schritte?

Mit dem Ge­setz zur Mo­der­ni­sie­rung des Be­steue­rungs­ver­fah­rens wurde das Recht an die elek­tro­ni­sche Rea­lität aus­rei­chend an­ge­passt. Die Möglich­keit, Steu­ern aus­schließlich au­to­ma­ti­ons­gestützt fest­zu­set­zen, die ge­setz­li­che Im­ple­men­tie­rung von Ri­si­ko­ma­nage­ment­sys­te­men und die Berück­sich­ti­gung der Wirt­schaft­lich­keit bei der Amts­er­mitt­lung sind In­stru­mente, die die Ver­wal­tung nut­zen und aus­bauen wird. Diese Ände­run­gen gel­ten übri­gens nicht nur für den Ar­beit­neh­mer­be­reich, son­dern für alle Steu­er­ar­ten und für die Außenprüfung. Die Ver­wal­tung wird als nächste Schritte ihre Da­ten­qua­lität ver­bes­sern und ver­su­chen, ih­ren Da­ten­schatz, etwa durch ana­ly­ti­sche Ver­fah­ren, bes­ser zu nut­zen als bis­her.

Zwi­schen Un­ter­neh­men und Fi­nanz­ver­wal­tung wer­den auf elek­tro­ni­schem Wege hoch­sen­si­ble Da­ten trans­fe­riert. Wie steht es um das Thema Da­ten­si­cher­heit. Können Steu­er­pflich­tige si­cher­ge­hen, dass nur die Fi­nanz­ver­wal­tung diese Da­ten ein­se­hen und be­ar­bei­ten kann?

Da­ten­si­cher­heit hat bei uns ober­ste Prio­rität.

Wie be­ur­tei­len Sie die Ver­tei­lung von Kos­ten und Nut­zen durch die Di­gi­ta­li­sie­rung? Sind Un­ter­neh­men - wie von de­ren In­ter­es­sen­verbänden oft­mals zu hören - die­je­ni­gen, die mit zusätz­li­chem Ver­wal­tungs­auf­wand zu­guns­ten der Fi­nanz­ver­wal­tung be­las­tet wer­den? Oder se­hen Sie hier eher eine Win-Win-Si­tua­tion? Worin se­hen Sie die we­sent­li­chen Vor­teile für Un­ter­neh­men durch die Di­gi­ta­li­sie­rung des Be­steue­rungs­ver­fah­rens?

Be­vor man vor­schnell eine Win-Win-Si­tua­tion pro­kla­miert, soll­ten eine Ziel­be­stim­mung und ein Ziel­ab­gleich er­fol­gen. Un­ter­neh­men su­chen Pla­nungs- und Rechts­si­cher­heit und for­dern zu Recht einen zeit­na­hen Steu­er­voll­zug. Nur we­nige Un­ter­neh­men ha­ben Angst vor Ent­de­ckung. Des­halb ist die im­mer wie­der be­haup­tete Kri­mi­na­li­sie­rung der Außenprüfung, auch nach den sta­tis­ti­schen Zah­len, ein My­thos. Die Steu­er­ver­wal­tung muss eine gleichmäßige Be­steue­rung si­cher­stel­len, strebt nach ei­ner möglichst ho­hen Ein­zel­fall­ge­rech­tig­keit und ori­en­tiert ihr Han­deln am Ve­ri­fi­ka­ti­ons­be­darf der Sach­ver­halte. Steu­er­pflich­ti­ger und Ver­wal­tung ha­ben eine ge­mein­same Ver­ant­wor­tung für eine hin­rei­chende In­for­ma­ti­ons­menge über den Sach­ver­halt. Durch die In­ter­na­tio­na­li­sie­rung und Di­gi­ta­li­sie­rung des Wirt­schafts­le­bens wer­den die Sach­ver­halte kom­ple­xer und sie ent­zie­hen sich vor al­lem durch die Be­schleu­ni­gung der Pro­zess­abläufe im­mer mehr den Aufklärungsmöglich­kei­ten der Ver­wal­tung. Be­kannte Folge ist die Erhöhung der Mit­wir­kungs- und Do­ku­men­ta­ti­ons­pflich­ten des Un­ter­neh­mens, vor al­lem im in­ter­na­tio­na­len Be­reich. Hier schützt eine zeit­nahe, stan­dar­di­sierte Do­ku­men­ta­tion nicht nur vor Schätzun­gen, son­dern sie ermöglicht erst die Rechts­an­wen­dung. Einen an­de­ren Weg sehe ich nicht.

Ri­si­ko­ma­nage­ment­sys­teme der Ver­wal­tung set­zen hin­rei­chende und va­lide Da­ten zum Sach­ver­halt vor­aus. Be­schleu­ni­gungs­ef­fekte und eine Ver­bes­se­rung der Qua­lität von Pro­zess­er­geb­nis­sen las­sen sich nur un­ter die­ser Vor­aus­set­zung er­rei­chen. Erst dann können die Re­geln, die auf dem aus der Pra­xis er­wor­be­nen Er­fah­rungs­wis­sen un­se­rer Be­schäftig­ten be­ru­hen, von ei­ner Ma­schine ab­ge­ar­bei­tet wer­den. Fehlt diese In­for­ma­ti­ons­qua­lität, muss sie von Sach­be­ar­bei­tern bei der Fal­lana­lyse in einem aufwändi­gen und zeit­rau­ben­den Pro­zess erst her­ge­stellt wer­den. Eine lücken­lose Da­ten­his­to­rie ei­nes Be­trie­bes ist des­halb Vor­aus­set­zung ei­ner ko­ope­ra­ti­ven steu­er­li­chen Ri­si­ko­be­ur­tei­lung und auch güns­ti­gen Ri­si­ko­ein­stu­fung. Dies führt bei ri­si­ko­ar­men Un­ter­neh­men per­spek­ti­vi­sch zu ei­ner nied­ri­ge­ren Wahr­schein­lich­keit ei­ner Außenprüfung oder zu ei­ner Prüfungs­verkürzung und gibt Möglich­kei­ten, den Kreis der zeit­nah geprüften Un­ter­neh­men zu er­wei­tern. Das ist der Vor­teil für Un­ter­neh­men, die schon heute durch ihre In­for­ma­ti­ons­qua­lität und -menge Ko­ope­ra­ti­ons­be­reit­schaft und den Wil­len si­gna­li­sie­ren, sich rechts­kon­form zu ver­hal­ten.

Die­ser Weg wird auch in­ter­na­tio­nal be­schrit­ten. Im OECD Pro­jekt ICAP (In­ter­na­tio­nal Com­pli­ance As­surance Pro­gramme) soll ein Rah­men für eine ko­ope­ra­tive Ri­si­ko­be­ur­tei­lung großer grenzüber­schrei­ten­der Un­ter­neh­men ent­wi­ckelt und mit acht Staa­ten er­probt wer­den. Deutsch­land hat sich bis­her nicht am Pi­lot­pro­jekt be­tei­ligt. Aus Sicht der baye­ri­schen Ver­wal­tung ist das be­dau­er­lich. Ein In­ter­esse bestünde.

Wo­hin geht Ih­rer Mei­nung nach die Reise in der Steu­er­be­ra­tung, wenn die Be­rei­che Fi­nanz­buch­hal­tung, Lohn­buch­hal­tung und Steu­er­de­kla­ra­tion voll di­gi­tal, ggf. un­ter Ein­satz von künst­li­cher In­tel­li­genz, be­ar­bei­tet wer­den?

Die Di­gi­ta­li­sie­rung und auch der Be­griff künst­li­che In­tel­li­genz lösen Ängste aus. Der Ver­an­la­gungs­au­to­mat, der Al­go­rith­mus als Rechts­an­wen­der, ma­chine learning als black box, de­ren Er­geb­nisse, auch ge­richt­lich, nicht nach­voll­zieh­bar sind, sind ver­brei­tete Vor­stel­lun­gen. Rich­tig ist, dass wir der­zeit al­lein re­gel­ba­sierte Sys­teme ein­set­zen, in de­nen das Er­fah­rungs­wis­sen un­se­rer Be­schäftig­ten steckt. Ana­ly­ti­sche Ver­fah­ren, ma­schi­nel­les Ler­nen und künst­li­che In­tel­li­genz können aus un­se­rer Sicht eine sinn­volle Ergänzung und Wei­ter­ent­wick­lung sein, die sich bei uns al­ler­dings noch im For­schungs- und Ent­wick­lungs­sta­dium be­fin­det. An selbst­ler­nende Ma­schi­nen, die mensch­li­che Ent­schei­dun­gen bei An­wen­dung von Steu­er­ge­set­zen sub­sti­tu­ie­ren und qua­li­ta­tiv über­tref­fen, den­ken wir da­bei nicht. Wich­tig ist auch, dass die Di­gi­ta­li­sie­rung in Bay­ern kein Mit­tel zum Per­so­nal­ab­bau in der Steu­er­ver­wal­tung ist. Sie soll Zeit ge­ben, Recht in kom­ple­xen Sach­ver­hal­ten an­zu­wen­den. Die Ma­schine wird den Men­schen bei der An­wen­dung von Steu­er­ge­set­zen nicht er­set­zen können.

Und wie wer­den die An­for­de­run­gen an einen Fi­nanz­be­am­ten der Zu­kunft aus­se­hen? IT-Spe­zia­list mit Af­fi­nität für Steu­ern? Oder ar­bei­ten klas­si­sche Fi­nanz­be­amte und Wirt­schafts­in­for­ma­ti­ker künf­tig Hand in Hand?

Die In­ter­dis­zi­pli­na­rität wird stei­gen. Die Steu­er­ver­wal­tun­gen wer­den mehr Sta­tis­ti­ker und auch Wirt­schafts­in­for­ma­ti­ker benöti­gen. Je­der Fi­nanz­be­amte wird sich mit IT be­schäfti­gen. Die Di­gi­ta­li­sie­rung wird ihm As­sis­tenz­sys­teme brin­gen, die ihn bei der Fal­lana­lyse un­terstützen. Sein Kern­ge­schäft bleibt aber die Aus­le­gung und An­wen­dung von Ge­set­zen und das Rin­gen mit den Steu­er­pflich­ti­gen um die Rich­tig­keit der Er­geb­nisse.

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