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Digitalisierung des Besteuerungsverfahrens: Vorteil für alle Beteiligten?

Die Digitalisierung des gesamten Wirtschaftslebens macht auch vor dem Besteuerungsverfahren nicht halt. Bereits seit geraumer Zeit haben Unternehmen ihre Steuererklärung per Datenfernübertragung den Finanzbehörden zu übermitteln. Mit der E-Bilanz werden auch die zugrundeliegenden Informationen des Jahresabschlusses elektronisch übermittelt.

Die Kom­mu­ni­ka­tion zwi­schen den Unter­neh­men und den Finanz­be­hör­den erfolgt zuneh­mend elek­tro­nisch, wie z. B. die Über­mitt­lung von Steu­er­be­schei­den per Daten­fern­über­tra­gung vom Finanz­amt an den Steu­erpf­lich­ti­gen. Ist aber die Digi­ta­li­sie­rung des Besteue­rungs­ver­fah­rens eine Win-Win-Situa­tion für alle Betei­lig­ten? Oder wer­den hier eher Auf­ga­ben umver­teilt? Dar­über spre­chen wir mit Herrn Dr. Chri­s­toph Habam­mer, Vize­prä­si­dent und Lei­ter des Bereichs Steu­ern des Baye­ri­schen Lan­de­samts für Steu­ern in Mün­chen.

Dr. Christoph Habammer, Vizepräsident/Leiter Bereich Steuern, Bayerisches Landesamt f. Steuern © Dr. Christoph Habammer, Vizepräsident/Leiter Bereich Steuern, Bayerisches Landesamt f. Steuern

Herr Dr. Habam­mer, Digi­ta­li­sie­rung in der Finanz­ver­wal­tung. Wie weit sind die Behör­den? Steht die tech­ni­sche Aus­rüs­tung? Und: Sind die Beam­ten ent­sp­re­chend geschult?

Sta­tis­tisch hat jeder Bür­ger etwa 1,6 Behör­den­kon­takte pro Jahr, einen davon, immer nicht ganz frei­wil­lig, mit dem Finanz­amt. Auch des­halb ist es rich­tig, dass die Steu­er­ver­wal­tung Vor­rei­ter im e-govern­ment war und ist. Vor­aus­ge­füllte Steue­r­er­klär­ung, Voll­machts­da­ten­bank, Els­te­rOn­line-Por­tal, voll­au­to­ma­ti­scher Ver­wal­tungs­akt sind Werk­zeuge, die man ver­geb­lich in ande­ren Ver­wal­tungs­be­rei­chen sucht. Bereits heute sind über 90 % der Geschäft­s­pro­zesse in den Finanz­äm­tern digi­ta­li­siert. Im Pro­gram­mier­ver­bund KON­SENS arbei­ten Län­der und Bund arbeits­tei­lig und erfolg­reich an einer wei­te­ren Ver­bes­se­rung. IT-Schu­lun­gen, arbeits­un­ter­stüt­zende Soft­ware und Hard­ware-Aus­stat­tung sind aber nur ein Erfolgs­fak­tor der Digi­ta­li­sie­rung. Min­des­tens ebenso wich­tig ist es, die Beschäf­tig­ten ein­zu­bin­den und im Ver­än­de­rung­s­pro­zess zu über­zeu­gen. Digi­ta­li­sie­rung ist eben kein Ver­drän­gungs­wett­kampf zwi­schen Mensch und Maschine. Digi­ta­li­sie­rung soll von Rou­ti­nen ent­las­ten, unter­stüt­zen und Zeit­fens­ter für anspruchs­volle, kogni­tive Tätig­kei­ten des Men­schen schaf­fen.

Die Finanz­ver­wal­tung steht ja nicht nur vor der Her­ku­lesauf­gabe, die eige­nen Abläufe zu digi­ta­li­sie­ren. Es geht ja insb. auch darum, Kom­pa­ti­bi­li­tät mit den in den Unter­neh­men genutz­ten IT-Sys­te­men zu schaf­fen. Wie sieht es hier der­zeit aus?

Mit den GoBD und GoBS/GdPDU hat die Ver­wal­tung den Stan­dard kom­mu­ni­ziert und damit die Grund­vor­aus­set­zung einer digi­ta­len Kom­pa­ti­bi­li­tät geschaf­fen. Kom­pa­ti­bi­li­tät kann zu einer digi­ta­len Koope­ra­tion zwi­schen Unter­neh­men und Ver­wal­tung füh­ren. Was ist das? Um Steu­er­recht zutref­fend anwen­den zu kön­nen, benö­t­i­gen beide Sei­ten hin­rei­chende Infor­ma­tio­nen über die zugrunde lie­gen­den Sach­ver­halte. Das gilt für die Ver­wal­tung bei Ver­an­la­gung und Außen­prü­fung und für die Steu­er­ab­tei­lun­gen der Unter­neh­men. Kon­sens bei der Defini­tion die­ser jeweils not­wen­di­gen Infor­ma­ti­ons­menge bei Ver­an­la­gung und Außen­prü­fung, deren Stan­dar­di­sie­rung und die Arbeits­tei­lung bei der Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung scho­nen Res­sour­cen auf bei­den Sei­ten. Diese Vor­teile stei­gen bei abge­stimm­ten, medi­en­bruch­f­reien Geschäft­s­pro­zes­sen und elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­tion.

Ein rei­bungs­f­reier, elek­tro­ni­scher Auf­griff in der Betriebs­prü­fung ermög­licht eine rasche, inhalt­li­che Schwer­punkt­set­zung, för­dert Effi­zi­enz und einen zeit­na­hen Abschluss. Elek­tro­ni­sche Ver­pro­bun­gen sowie Metho­den wie der Zeit­rei­hen­ver­g­leich, neue Prü­fungs­tech­ni­ken oder die Schnitt­s­tel­len­ver­pro­bung wer­den bei den Außen­di­ens­ten auch künf­tig einen hohen Stel­len­wert haben. Digi­tale Koope­ra­tion und Tran­s­pa­renz ist des­halb zum Vor­teil aller Betei­lig­ten. Ein Bei­spiel gelun­ge­ner Koope­ra­tion ist die Ent­wick­lung bei der E-Bilanz. 2014 wur­den knapp 1 Mio. Daten­sätze über­mit­telt, 2017 waren es rund 2,5 Mio. Der Infor­ma­ti­ons­in­halt der E-Bilanz wird in Arbeits­grup­pen von Unter­neh­mern, Bera­tern, Ver­bän­den und Ver­wal­tung im Kon­sens bestimmt.

Durch den Anwen­dung­s­er­lass zu § 153 AO sind Tax Com­p­li­ance-Mana­ge­ment-Sys­teme (TCMS) ver­stärkt in den Fokus wis­sen­schaft­li­cher und auch prak­ti­scher Dis­kus­sion gekom­men. Ein­zelne Stim­men aus der Bera­ter­schaft haben hier aus unse­rer Sicht, über den steu­er­straf­recht­li­chen Bereich hin­aus, über­zo­gene Erwar­tun­gen an die Ver­wal­tung. Natür­lich begrüßt die Ver­wal­tung ein TCMS ihrer Kun­den. Aber das TCMS als inter­nes Kon­troll­sys­tem soll vor allem Feh­l­er­ri­si­ken bei der Steue­r­er­klär­ung mini­mie­ren. Das ist ein Ver­ant­wor­tungs­be­reich des Steu­erpf­lich­ti­gen. Die Außen­di­enste prü­fen weder interne Kon­troll­sys­teme noch zer­ti­fi­zie­ren sie sol­che. Sie prü­fen Sach­ver­halte und Grund­da­ten. Eine externe Vali­die­rung eines TCMS führt nicht gene­rell zu prü­fungs­f­reien Berei­chen. Ein TCMS ermög­licht aber einen Risi­ko­ab­g­leich zwi­schen Ver­wal­tung und Unter­neh­men und kann so im Ein­zel­fall zu einer Prü­fungs­ver­kür­zung füh­ren.

Wie weit ist die Digi­ta­li­sie­rung des Besteue­rungs­ver­fah­rens aus Ihrer Sicht bereits vor­an­ge­schrit­ten und was sind die nächs­ten Schritte?

Mit dem Gesetz zur Moder­ni­sie­rung des Besteue­rungs­ver­fah­rens wurde das Recht an die elek­tro­ni­sche Rea­li­tät aus­rei­chend ange­passt. Die Mög­lich­keit, Steu­ern aus­sch­ließ­lich auto­ma­ti­ons­ge­stützt fest­zu­set­zen, die gesetz­li­che Imp­le­men­tie­rung von Risi­ko­ma­na­ge­ment­sys­te­men und die Berück­sich­ti­gung der Wirt­schaft­lich­keit bei der Amt­s­er­mitt­lung sind Instru­mente, die die Ver­wal­tung nut­zen und aus­bauen wird. Diese Ände­run­gen gel­ten übri­gens nicht nur für den Arbeit­neh­mer­be­reich, son­dern für alle Steu­er­ar­ten und für die Außen­prü­fung. Die Ver­wal­tung wird als nächste Schritte ihre Daten­qua­li­tät ver­bes­sern und ver­su­chen, ihren Daten­schatz, etwa durch ana­ly­ti­sche Ver­fah­ren, bes­ser zu nut­zen als bis­her.

Zwi­schen Unter­neh­men und Finanz­ver­wal­tung wer­den auf elek­tro­ni­schem Wege hoch­sen­si­ble Daten trans­fe­riert. Wie steht es um das Thema Daten­si­cher­heit. Kön­nen Steu­erpf­lich­tige sicher­ge­hen, dass nur die Finanz­ver­wal­tung diese Daten ein­se­hen und bear­bei­ten kann?

Daten­si­cher­heit hat bei uns oberste Prio­ri­tät.

Wie beur­tei­len Sie die Ver­tei­lung von Kos­ten und Nut­zen durch die Digi­ta­li­sie­rung? Sind Unter­neh­men - wie von deren Inter­es­sen­ver­bän­den oft­mals zu hören - die­je­ni­gen, die mit zusätz­li­chem Ver­wal­tungs­auf­wand zuguns­ten der Finanz­ver­wal­tung belas­tet wer­den? Oder sehen Sie hier eher eine Win-Win-Situa­tion? Worin sehen Sie die wesent­li­chen Vor­teile für Unter­neh­men durch die Digi­ta­li­sie­rung des Besteue­rungs­ver­fah­rens?

Bevor man vor­sch­nell eine Win-Win-Situa­tion pro­kla­miert, soll­ten eine Ziel­be­stim­mung und ein Ziel­ab­g­leich erfol­gen. Unter­neh­men suchen Pla­nungs- und Rechts­si­cher­heit und for­dern zu Recht einen zeit­na­hen Steu­er­voll­zug. Nur wenige Unter­neh­men haben Angst vor Ent­de­ckung. Des­halb ist die immer wie­der behaup­tete Kri­mi­na­li­sie­rung der Außen­prü­fung, auch nach den sta­tis­ti­schen Zah­len, ein Mythos. Die Steu­er­ver­wal­tung muss eine gleich­mä­ß­ige Besteue­rung sicher­s­tel­len, strebt nach einer mög­lichst hohen Ein­zel­fall­ge­rech­tig­keit und ori­en­tiert ihr Han­deln am Veri­fi­ka­ti­ons­be­darf der Sach­ver­halte. Steu­erpf­lich­ti­ger und Ver­wal­tung haben eine gemein­same Ver­ant­wor­tung für eine hin­rei­chende Infor­ma­ti­ons­menge über den Sach­ver­halt. Durch die Inter­na­tio­na­li­sie­rung und Digi­ta­li­sie­rung des Wirt­schafts­le­bens wer­den die Sach­ver­halte kom­ple­xer und sie ent­zie­hen sich vor allem durch die Besch­leu­ni­gung der Pro­zess­ab­läufe immer mehr den Auf­klär­ungs­mög­lich­kei­ten der Ver­wal­tung. Bekannte Folge ist die Erhöh­ung der Mit­wir­kungs- und Doku­men­ta­ti­onspf­lich­ten des Unter­neh­mens, vor allem im inter­na­tio­na­len Bereich. Hier schützt eine zeit­nahe, stan­dar­di­sierte Doku­men­ta­tion nicht nur vor Schät­zun­gen, son­dern sie ermög­licht erst die Rechts­an­wen­dung. Einen ande­ren Weg sehe ich nicht.

Risi­ko­ma­na­ge­ment­sys­teme der Ver­wal­tung set­zen hin­rei­chende und valide Daten zum Sach­ver­halt vor­aus. Besch­leu­ni­gung­s­ef­fekte und eine Ver­bes­se­rung der Qua­li­tät von Pro­zes­s­er­geb­nis­sen las­sen sich nur unter die­ser Vor­aus­set­zung errei­chen. Erst dann kön­nen die Regeln, die auf dem aus der Pra­xis erwor­be­nen Erfah­rungs­wis­sen unse­rer Beschäf­tig­ten beru­hen, von einer Maschine abge­ar­bei­tet wer­den. Fehlt diese Infor­ma­ti­ons­qua­li­tät, muss sie von Sach­be­ar­bei­tern bei der Fal­l­ana­lyse in einem auf­wän­di­gen und zei­trau­ben­den Pro­zess erst her­ge­s­tellt wer­den. Eine lücken­lose Daten­his­to­rie eines Betrie­bes ist des­halb Vor­aus­set­zung einer koope­ra­ti­ven steu­er­li­chen Risi­ko­be­ur­tei­lung und auch güns­ti­gen Risi­ko­ein­stu­fung. Dies führt bei risi­koar­men Unter­neh­men per­spek­ti­visch zu einer nie­d­ri­ge­ren Wahr­schein­lich­keit einer Außen­prü­fung oder zu einer Prü­fungs­ver­kür­zung und gibt Mög­lich­kei­ten, den Kreis der zeit­nah geprüf­ten Unter­neh­men zu erwei­tern. Das ist der Vor­teil für Unter­neh­men, die schon heute durch ihre Infor­ma­ti­ons­qua­li­tät und -menge Koope­ra­ti­ons­be­reit­schaft und den Wil­len sig­na­li­sie­ren, sich rechts­kon­form zu ver­hal­ten.

Die­ser Weg wird auch inter­na­tio­nal beschrit­ten. Im OECD Pro­jekt ICAP (Inter­na­tio­nal Com­p­li­ance Assurance Pro­gramme) soll ein Rah­men für eine koope­ra­tive Risi­ko­be­ur­tei­lung gro­ßer grenz­über­sch­rei­ten­der Unter­neh­men ent­wi­ckelt und mit acht Staa­ten erprobt wer­den. Deut­sch­land hat sich bis­her nicht am Pilot­pro­jekt betei­ligt. Aus Sicht der baye­ri­schen Ver­wal­tung ist das bedau­er­lich. Ein Inter­esse bestünde.

Wohin geht Ihrer Mei­nung nach die Reise in der Steu­er­be­ra­tung, wenn die Berei­che Finanz­buch­hal­tung, Lohn­buch­hal­tung und Steu­er­de­kla­ra­tion voll digi­tal, ggf. unter Ein­satz von künst­li­cher Intel­li­genz, bear­bei­tet wer­den?

Die Digi­ta­li­sie­rung und auch der Begriff künst­li­che Intel­li­genz lösen Ängste aus. Der Ver­an­la­gung­s­au­to­mat, der Algo­rith­mus als Rechts­an­wen­der, machine lear­ning als black box, deren Ergeb­nisse, auch gericht­lich, nicht nach­voll­zieh­bar sind, sind ver­b­rei­tete Vor­stel­lun­gen. Rich­tig ist, dass wir der­zeit allein regel­ba­sierte Sys­teme ein­set­zen, in denen das Erfah­rungs­wis­sen unse­rer Beschäf­tig­ten steckt. Ana­ly­ti­sche Ver­fah­ren, maschi­nel­les Ler­nen und künst­li­che Intel­li­genz kön­nen aus unse­rer Sicht eine sinn­volle Ergän­zung und Wei­ter­ent­wick­lung sein, die sich bei uns aller­dings noch im For­schungs- und Ent­wick­lungs­sta­dium befin­det. An selbst­ler­nende Maschi­nen, die men­sch­li­che Ent­schei­dun­gen bei Anwen­dung von Steu­er­ge­set­zen sub­sti­tu­ie­ren und qua­li­ta­tiv über­tref­fen, den­ken wir dabei nicht. Wich­tig ist auch, dass die Digi­ta­li­sie­rung in Bay­ern kein Mit­tel zum Per­so­nal­ab­bau in der Steu­er­ver­wal­tung ist. Sie soll Zeit geben, Recht in kom­ple­xen Sach­ver­hal­ten anzu­wen­den. Die Maschine wird den Men­schen bei der Anwen­dung von Steu­er­ge­set­zen nicht erset­zen kön­nen.

Und wie wer­den die Anfor­de­run­gen an einen Finanz­beam­ten der Zukunft aus­se­hen? IT-Spe­zia­list mit Affini­tät für Steu­ern? Oder arbei­ten klas­si­sche Finanz­beamte und Wirt­schafts­in­for­ma­ti­ker künf­tig Hand in Hand?

Die Inter­dis­zi­p­li­na­ri­tät wird stei­gen. Die Steu­er­ver­wal­tun­gen wer­den mehr Sta­tis­ti­ker und auch Wirt­schafts­in­for­ma­ti­ker benö­t­i­gen. Jeder Finanz­beamte wird sich mit IT beschäf­ti­gen. Die Digi­ta­li­sie­rung wird ihm Assis­tenz­sys­teme brin­gen, die ihn bei der Fal­l­ana­lyse unter­stüt­zen. Sein Kern­ge­schäft bleibt aber die Aus­le­gung und Anwen­dung von Geset­zen und das Rin­gen mit den Steu­erpf­lich­ti­gen um die Rich­tig­keit der Ergeb­nisse.



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